专家解读文章之五 | 国家创业投资引导基金要成为政府引导基金规范发展的示范标杆

　　政府引导基金是实施创新驱动发展战略的重要金融支撑，已逐步成长为耐心资本的重要供给主体，在吸引社会资本、培育科创企业、优化产业结构等方面发挥着不可替代的作用。国家创业投资引导基金（以下简称“引导基金”）作为行业标杆，肩负着破解发展瓶颈、引领行业规范的战略使命，其机制创新成果要为全国提供可复制、可推广、可扩展的范式，成为政府引导基金规范发展的示范标杆。

　　一、政府引导基金运行取得积极成效

　　政府引导基金从数量扩张转向质量提升。我国政府引导基金历经多年发展，已形成国家级基金引领、地方政府基金广泛覆盖的体系。截至2024年底，我国累计设立政府引导基金数量2178只，总规模突破12万亿元，其中，产业类和创投类引导基金数量为2023只，总规模突破10万亿元，覆盖天使投资、创业投资、产业投资等全链条，成为支持实体经济发展的重要力量。而且，伴随数量增加，政府引导基金在治理结构、投资决策、风险控制和绩效管理等方面更加市场化、规范化，整体运行质量明显提升。

　　政府引导基金撬动社会资本效能显著。政府引导基金通过“母基金+子基金”的市场化参股模式，发挥了“四两拨千斤”的资本撬动效应。例如，国家新兴产业创业投资引导基金通过控制出资规模和出资占比、帮助参股基金对接金融资源等方式，积极撬动社会资本对参股基金出资。在所有参股基金中，国家新兴产业创业投资引导基金出资规模不足1亿元的占比在六成以上，出资规模超过3亿元的仅占2%；持股比例低于20%的占比在六成以上，持股比例超过30%的仅占4%，显著提升财政资金的政策杠杆效率，为创投市场注入大量耐心资本，为科技创新提供了稳定的资金保障。

　　政府引导基金积极推动战略性新兴产业发展。政府引导基金精准对接国家战略，重点聚焦人工智能、量子科技、氢能储能等前沿领域，培育和发展战略性新兴产业和未来产业。例如，国家新兴产业创业投资引导基金自运行以来，参股基金投向战略性新兴产业、未来产业的规模和比重不断提升，截至2024年底，参股基金中，重点投向新一代信息技术产业的共220只，占比43.9%，募资规模1307.8亿元，占比48.3%。

　　政府引导基金市场环境不断改善。2025年1月，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，从国家层面明确了政府投资基金的定位及发展方向，为政府投资基金的高质量发展提供了指引。指导意见明确强调避免“重设立、轻管理”，完善分级分类管理机制，提升专业化市场化运作水平，并对“募投管退”全生命周期提出规范要求。在政策合力作用下，政府引导基金正从传统的“招商工具”向市场化资本转型，向“重治理、重效率、重绩效”转变，推动股权投资行业长期资本、耐心资本的发展壮大，为发挥长期政策功能奠定坚实基础。

　　但也要清醒看到，部分政府引导基金仍存在“募不快、投不出、管不精、退不畅”等堵点，功能定位模糊、过度强调招商属性、考核机制短期化、投后赋能不足、退出路径单一等问题仍较为突出，一定程度上削弱了政策效果，制约了引导基金在支持原始创新和放大财政资金方面的作用。

　　二、国家创业投资引导基金要成为规范发展的标杆基金

　　引导基金是落实国家重大战略、按市场化方式运行，投资种子期、初创期创新型企业，探索培育壮大耐心资本有效机制、引导社会资金投入的政策性基金。

　　一是探索构建多元化、长期化募资体系，引导市场化资本积极参与创业投资。针对当前引导基金国资占比较高、社会资本参与积极性不高等问题，引导基金充分发挥国家级资本引领作用，以市场化运作模式引导社会资本、带动地方政府资本等多元主体广泛进入创投市场，畅通保险资金、养老金等长期资本参与渠道，壮大耐心资本供给规模，稳定“长钱”供给预期。通过国家级基金的示范效应，引导地方政府引导基金逐步弱化短期财政思维，构建可持续的募资机制，为初创期、早中期科创企业注入持续资金活水，助力完善多层次创投生态。

　　二是建立健全早期投资激励与容错机制，破解“不敢投、不会投”困境。针对早期项目、高风险项目投资顾虑较多，以及市场对硬科技项目筛选识别能力不足等痛点，引导基金应率先在制度层面建立与早期投资规律相匹配的激励与容错机制，在考核导向上更加注重组合绩效和长期政策效果，弱化对单一项目阶段性盈亏的刚性约束。一方面，应合理拉长绩效评价周期，将科技成果转化、技术突破、产业带动和社会效益等指标纳入综合评价体系，增强基金管理人支持原始创新的内生动力；另一方面，应在严格合规和风险可控前提下，明确“尽职免责”的适用边界，对因技术路线判断失误、市场变化等非主观因素导致的投资失败予以容错，避免简单以结果倒推责任。通过形成“敢投、能投、投得久”的制度环境，引导更多长期资本进入早期科技创新领域，切实提升政府引导基金支持创新源头的能力。

　　三是建立健全投后赋能体系，破解投后管理精细化不足问题。针对当前引导基金“重投资、轻赋能”、投后支持不完善的问题，引导基金要建立健全投后赋能体系。围绕被投项目发展需求，提供多维度资源对接与全链条服务支持，助力企业破解发展难题、实现提质增效。同时，加强投后管理，对项目运营状况、风险隐患进行动态监测，建立风险预警和应对机制，提升风险管控精细化水平，为地方引导基金提供可参考的投后管理模板。

　　四是积极探索多元退出路径，为行业积累可复制经验。引导基金应在坚持市场化原则的前提下，率先探索更加多元、灵活的退出方式，增强应对不同发展阶段和市场环境的适配能力。一方面，应系统支持并规范并购重组、股权转让、回购安排等市场化退出方式，推动形成以产业整合和长期价值实现为导向的退出生态，减少对单一上市渠道的路径依赖；另一方面，应在基金设立和投资阶段即明确退出安排和预期，引导被投企业及管理人合理规划发展路径，降低退出不确定性。同时，通过完善退出期管理机制和信息披露机制，提高退出决策的透明度和效率，促进财政资金及时回流和滚动使用，从而增强政府引导基金支持科技创新的能力。（作者：潘教峰 中国科学院科技战略咨询研究院院长、研究员）