老挝：暂时停止风能、光伏、水电和氢能项目的研究和开发

据当地媒体报道，2023年9月15日，老挝能源与矿产部发布命令，暂时停止计划中的风能、太阳能、水力发电和氢能项目的研究和开发，直到政府部门形成相关的能源发展政策和总体规划。此举旨在确保电力行业的稳定发展。

此前，大量投资者正手握资金和技术，准备在这里大施拳脚。但与此同时，老挝在新能源领域的政策和规划，几乎是空白的。

2023年4月，老挝首个风电项目孟松风电（600兆瓦）已经正式开工。还有大量国内外投资者已与老挝政府签署了风电、光伏、抽水蓄能等各类项目的谅解备忘录或是开发协议。

以水电为主的老挝正在尝试扩展自己的电力出口品类，周边国家的绿电消费需求、境外投资需求似乎恰好与之不谋而合。老挝能否能抓住这个机会？

待开发之地

孟松项目的落地是东南亚能源国际合作的一个缩影。这个项目由泰国、日本等多国投资者共同开发，亚洲开发银行（以下简称“亚行”）牵头提供银团融资，参与机构既包括亚行、亚洲基础设施投资银行等多边金融机构，也包括多家政策性银行和商业银行。中国电建负责项目建设，由远景集团提供的风机已经在8月从中国江苏运抵老挝。到2025年，该风电场将正式投运，并把电力出口到越南。

孟松风电在落地前经过了十多年的准备，项目公司早在2011年就与老挝政府签署谅解备忘录并启动可行性研究，2015年与老挝政府签署项目开发协议，到2021年，与越南电力公司达成购电协议（PPA）。

该项目将以BOOT（建设—拥有—运营—移交）模式开发，以点对网形式送电至越南。项目方和融资方未公布PPA价格，不过根据2023年越南公布的上网电价政策，陆上风电最高限价为1587.12越南盾/千瓦时。

亚行方面认为，孟松项目有助于释放老挝未被开发的风电资源潜力，促进老挝经济发展，并给老挝政府带来特许权费、税收等财政收入。对于越南来说，项目有利于缓解越南中部的电力紧张局面，并实现其减排目标。

尽管老挝在2011年就制定了可再生能源发展战略，目标是2025年大型水电以外的可再生能源达到国家能源消耗总量的30%。但在很长一段时间里，除了极少数示范项目，老挝几乎没有风电和光伏项目投入运营。国际可再生能源署（IRENA）的数据显示，到2020年底，老挝全国光伏发电装机仅有22兆瓦。

据《南方能源观察》（Energy Observer，以下简称“eo”）了解，早期风电、光伏成本相对高，各国政府通常采取补贴、固定上网电价等多种措施予以扶持，但老挝做不到。

老挝政府与老挝国家电力公司（EDL）都面临严重的债务问题，没有财力提供支持。同时，为了保持经济活力，老挝政府一直将终端电价控制在较低水平，风电光伏的价格也无法向终端用户传导。

如今风电光伏的成本已经大幅下降。根据国际可再生能源署发布的《2022年可再生能源发电成本》，到2022年，新的陆上风电项目全球加权平均平准化度电成本为0.033美元/千瓦时，比最便宜的化石燃料方案低52%；光伏项目成本为0.049美元/千瓦时，比最便宜的化石燃料方案低29%。

这一价格水平已经接近甚至低于老挝水电上网价格，投资者终于看到了在老挝开发新能源的机会。

越南近年来经济飞速发展，是老挝电力的第二大买家，仅次于泰国。除孟松风电以外，同样计划出口越南的博拉帕600兆瓦及勘格700兆瓦风电项目也在开发之中，预计2025年底并网商运。投资方为中国港湾工程有限公司、华电海外投资有限公司和老挝彭莎塔维集团有限公司。

《万象时报》报道，2023年8月，老挝政府批准沙湾电力开发有限公司开展一项风力发电项目开发可行性研究，预计装机容量约1吉瓦，可出口越南。沙湾电力开发有限公司的母公司Nathalin公司总部位于曼谷，长期在东南亚从事海洋运输及清洁能源投资。

此外，一家越南企业也获得老挝政府授权，在老挝沙湾拿吉省开展252兆瓦风电场项目的可行性研究。

中国与老挝之间的电力联网项目则带动了老挝北部的电力投资。2022年底，《中国南方电网有限责任公司与老挝国家电力公司中老500千伏电力贸易框架协议》签署，大量中资企业围绕此项合作布局。

2022年10月，中广核能源国际与老挝政府签署老挝北部中老电力互联互通清洁能源基地合作谅解备忘录。根据协议，中广核旗下的埃德拉电力控股有限公司将在老挝北部打造风光水储一体化清洁能源示范基地，作为中老电力互联互通的重要支撑项目。所生产的电力将在中国及老挝、泰国、柬埔寨等东盟主要国家消纳。

2023年7月，中电国际及合作方与老挝政府和老挝最北部的乌多姆赛省政府签署了乌多姆赛新能源基地项目合作备忘录。官方披露的信息显示，乌多姆赛新能源基地项目是南方电网中老500千伏输电线路的拟配套电源项目。项目首期将建设一座500—1000兆瓦的光伏电站，计划2025年投产，投产后电力将出口至中国。

有在老挝从事能源投资的从业者透露，除上述大型电力央企以外，一些有实力的中资民营企业也在老挝北部寻求风电、光伏的开发机会。

上述从业者分析，目前中国新能源市场竞争激烈，投资风电、光伏的利润空间不断缩小，因此，企业希望到境外投资，在不同的市场环境下，项目有望获得更高的收益。

此外，由于老挝水电站众多，在水库上建设漂浮式光伏也成为一种投资方向。法国电力集团（EDF）在2021年与老挝政府签署了项目开发协议，计划在一座水电站上建设规模240兆瓦的光伏项目。

从头开始

老挝宣布叫停新能源项目开发后，有长期研究东南亚能源发展的中国专家称赞此举“清醒”，有助于避免投资者一哄而上。

尽管老挝吸引了众多投资者，但这些项目普遍处于开发早期。从谅解备忘录签署到达成购售电协议、获得融资并最终开工，还需要相当长的时间。孟松风电项目历经12年得以开工，老挝首个50MW的光伏项目始于2014年，2022年才开工建设。从孟松风电项目看，老挝的集中式新能源项目仍然遵循和水电站相似的开发流程。

据eo了解，老挝在新能源的价格政策、技术规范等方面几乎空白。目前老挝没有制定专门针对新能源的价格政策。无论是出口还是卖给EDL供本国使用的新能源电力，都要按照单个项目的情况来测算电价。

一篇发表于2022年的东盟国家能源政策研究论文显示，老挝没有出台专门针对光伏的政策，相比之下，其邻国柬埔寨已经有竞拍制度，越南有上网电价政策，老挝光伏发展仍处在起步阶段。

前述从业者表示，老挝官方和EDL也意识到新能源领域需要进一步管理和规范，尤其是自发自用的分布式光伏可能影响到EDL的售电收入，因此，需要有明确的规则。

中国电力规划设计总院的研究报告显示，老挝光照资源较好，大部分地区的太阳辐照度为5500—6500兆焦/平方米，是全球太阳辐射较强的地区。实际上，在集中式光伏得到开发之前，小型的分布式光伏已经在老挝偏远地区有所应用。

风电方面，老挝风资源数据十分匮乏。根据美国国际开发署2018年做过的初步研究，老挝公用事业规模的风电开发潜力为116—557吉瓦。前述电力规划设计总院的研究报告指出，老挝地处内陆且多山地，大部分地区风速较低，仅靠近越南边境的部分地区有风电开发潜力。

牵头为孟松风电融资的亚行十分看好老挝的新能源发展。电力是老挝出口额最高的商品，发电量将近七成都用于出口，其中水电占绝大多数。经亚行董事会批准的孟松项目贷款提案认为，风电出口将使老挝出口更加多元化。与水电相比，风电、光伏等可再生能源带来的经济效益是相同的，但是风电、光伏对社会和生态环境的影响更小。

老挝政府也意识到了新能源的重要价值。据《万象时报》报道，2022年老挝政府已经在讨论光伏发展的政策措施。不过，在出口创汇之外，老挝政府还有一大关切点，就是通过发展光伏来减少水电枯期老挝的电力进口。

据eo此前报道，老挝电力系统调节能力十分有限，以水电为主的电力系统丰枯特性明显，每年5—10月的雨季水电大发，甚至过剩弃水，11月到次年4月的旱季电力不足，需要进口。因此，光伏发电的增加有助于在旱季出口更多的电力，并弥补本国的电力缺口。

不过，据前述从业者分析，新能源发电可以在一定程度上缓解这种结构性的失衡，但无法解决全部问题，老挝仍然需要从邻国进口电力。

在旱季，老挝通常向泰国购买电力。2022年老挝也与中国实现电力双向贸易，汛期把富余水电送至中国消纳，枯期由中国对老挝北部地区进行补充供电。

老挝一直致力于成为东南亚的“蓄电池”，新能源有望成为老挝在水电之外的又一出口增长点。老挝的邻国中国、泰国、越南、柬埔寨，以及通过泰国输电网连通的马来西亚、新加坡均在国际社会上做出了碳中和承诺，这些国家都可能成为新能源发电的潜在买家。但老挝仍是世界上最不发达的国家之一，需要借助外国的资金、技术和经验。对于老挝，对于外国投资者，这都是一种机遇。

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